Beleids dan Policy: Memahami Perbedaan Kebijakan dalam Hukum Administrasi Negara

Dalam kehidupan pemerintahan, kita sering mendengar istilah “kebijakan”. Pemerintah membuat kebijakan untuk mengatasi persoalan tertentu, memberikan pelayanan kepada masyarakat, mengatur administrasi pemerintahan, atau mencapai tujuan pembangunan.

Namun, dalam perspektif hukum administrasi negara, istilah kebijakan ternyata tidak selalu memiliki makna yang sama. Ada kebijakan dalam arti beleids dan ada pula kebijakan dalam arti policy. Keduanya sama-sama berbicara mengenai kebijakan, tetapi memiliki dasar, bentuk, kewenangan, serta mekanisme pengujian yang berbeda.

Perbedaan ini penting dipahami karena tidak setiap kebijakan pemerintah dapat diperlakukan sebagai peraturan perundang-undangan. Ada kebijakan yang lahir dari ruang diskresi pejabat pemerintahan, tetapi ada pula kebijakan yang memang dibentuk berdasarkan kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan.

Apa Itu Beleids?

Secara sederhana, beleids dapat dipahami sebagai kebijakan pemerintahan yang dibuat dalam rangka menjalankan tugas administrasi ketika peraturan perundang-undangan belum memberikan pengaturan yang cukup atau ketika pejabat pemerintahan membutuhkan ruang untuk mengambil keputusan tertentu.

Kebijakan semacam ini berkaitan erat dengan konsep freies Ermessen, yaitu ruang kebebasan bertindak yang dimiliki oleh administrasi pemerintahan untuk menentukan langkah yang dianggap tepat dalam menghadapi keadaan tertentu.

Karena menggunakan ruang kebijakan tersebut, beleids tidak termasuk dalam kategori peraturan perundang-undangan. Dalam praktik, kebijakan ini dapat dituangkan dalam berbagai bentuk, misalnya keputusan, instruksi, surat edaran, pengumuman, dan bentuk kebijakan administratif lainnya.

Dengan demikian, meskipun suatu beleids dapat memiliki pengaruh terhadap masyarakat atau aparatur pemerintahan, kedudukannya berbeda dengan undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau jenis peraturan perundang-undangan lainnya.

Lalu, Apa yang Dimaksud dengan Policy?

Berbeda dengan beleids, kebijakan dalam arti policy berkaitan dengan kebijakan yang dituangkan berdasarkan kewenangan administrasi untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Artinya, terdapat dasar kewenangan yang memungkinkan pejabat atau lembaga pemerintahan membentuk suatu aturan yang secara hukum termasuk dalam hierarki peraturan perundang-undangan.

Karena dibentuk berdasarkan kewenangan tersebut, policy memiliki karakter yang berbeda dengan beleids. Ia bukan semata-mata tindakan administratif atau penggunaan diskresi, melainkan kebijakan yang telah dituangkan ke dalam bentuk hukum yang bersifat normatif. Perbedaan inilah yang kemudian berpengaruh terhadap mekanisme pengujian hukumnya.

Perbedaan Dasar: Peraturan Kebijakan atau Peraturan Perundang-undangan?

Jika disederhanakan, perbedaan paling mendasar antara beleids dan policy terletak pada status hukumnya. Kebijakan dalam arti beleids bukan merupakan peraturan perundang-undangan. Ia lahir dari tindakan atau kebijakan administrasi pemerintahan, terutama dalam penggunaan ruang diskresi.

Sementara itu, kebijakan dalam arti policy merupakan peraturan perundang-undangan, karena pembentukannya didasarkan pada kewenangan yang diberikan kepada administrasi untuk membentuk peraturan. Karena status hukumnya berbeda, maka cara melihat, membatasi, dan menguji keduanya juga berbeda.

Apakah Beleids Dapat Diuji seperti Peraturan Perundang-undangan?

Jawabannya tidak dapat disamakan. Karena beleids bukan merupakan peraturan perundang-undangan, maka asas-asas pembatasan dan pengujian yang secara khusus berlaku terhadap peraturan perundang-undangan tidak dapat begitu saja diterapkan kepadanya.

Dengan kata lain, beleids tidak diuji dengan cara yang sama seperti peraturan perundang-undangan. Dalam konteks ini, pengujian terhadap kebijakan lebih banyak dikaitkan dengan aspek doelmatigheid, yaitu apakah kebijakan tersebut tepat, bermanfaat, dan sesuai dengan tujuan yang hendak dicapai. Sedangkan untuk peraturan perundang-undangan, aspek wetmatigheid atau kesesuaian dengan hukum menjadi sangat penting.

Wetmatigheid dan Doelmatigheid: Apa Bedanya?

Dua istilah ini penting untuk memahami perbedaan antara beleids dan policy. Wetmatigheid secara sederhana berkaitan dengan pertanyaan: “Apakah tindakan atau aturan tersebut sesuai dengan hukum?” Sementara doelmatigheid lebih berkaitan dengan pertanyaan: “Apakah tindakan atau kebijakan tersebut tepat dan bermanfaat untuk mencapai tujuan?”

Misalnya, sebuah kebijakan pemerintah mungkin secara administratif dianggap bermanfaat untuk menyelesaikan persoalan tertentu. Akan tetapi, manfaat tersebut tidak otomatis membuat kebijakan itu sah apabila ternyata tidak memiliki dasar kewenangan yang memadai.

Sebaliknya, suatu tindakan yang memiliki dasar hukum tetap harus memperhatikan tujuan dan kemanfaatannya agar penyelenggaraan pemerintahan tidak berjalan secara kaku dan tidak efektif. Karena itu, hukum administrasi negara selalu berhadapan dengan dua kebutuhan: kepastian hukum dan efektivitas pemerintahan.

Freies Ermessen: Ruang Gerak bagi Pemerintah

Salah satu konsep yang tidak dapat dipisahkan dari kebijakan dalam arti beleids adalah freies Ermessen. Dalam praktik pemerintahan, tidak semua persoalan dapat diatur secara rinci oleh peraturan perundang-undangan. Ada situasi tertentu yang berkembang begitu cepat atau memiliki karakteristik khusus sehingga pejabat pemerintahan membutuhkan ruang untuk mengambil keputusan. Di sinilah freies Ermessen memiliki peran. Namun, kebebasan tersebut bukan berarti pejabat pemerintah dapat bertindak sesuka hati.

Diskresi bukanlah kebebasan tanpa batas.

Penggunaannya tetap harus berada dalam koridor hukum, kewenangan, tujuan pemerintahan yang sah, serta prinsip-prinsip pemerintahan yang baik. Dengan demikian, keberadaan freies Ermessen justru harus dipahami sebagai instrumen untuk membuat pemerintahan mampu merespons persoalan secara efektif tanpa kehilangan kendali hukum.

Mengapa Kebijakan dalam Arti Beleids Tidak Dapat Diperlakukan seperti Undang-Undang?

Persoalannya kembali kepada dasar pembentukannya. Kebijakan dalam arti beleids dibuat ketika administrasi pemerintahan menggunakan ruang kebijakannya, bukan karena pejabat tersebut memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan dalam arti formal.

Karena itu, kedudukannya tidak dapat disamakan dengan peraturan perundang-undangan. Dalam praktik, bentuknya dapat sangat beragam. Surat edaran, instruksi, keputusan, atau pengumuman dapat digunakan sebagai sarana untuk memberikan arah atau pedoman dalam pelaksanaan tugas pemerintahan. Akan tetapi, bentuk tersebut tidak dengan sendirinya menjadikan suatu dokumen sebagai peraturan perundang-undangan. Nama dan bentuk dokumen bukan satu-satunya ukuran; yang penting adalah dasar kewenangan, materi muatan, serta sifat norma yang terkandung di dalamnya.

Bagaimana dengan Policy?

Karena policy dalam pengertian ini merupakan peraturan perundang-undangan, maka pembentukannya harus didasarkan pada wewenang yang dimiliki oleh administrasi pemerintahan. Konsekuensinya, peraturan tersebut dapat diuji berdasarkan prinsip-prinsip yang berlaku terhadap peraturan perundang-undangan, termasuk aspek wetmatigheid.

Dengan kata lain, pertanyaan yang diajukan bukan hanya apakah aturan tersebut bermanfaat, tetapi juga apakah aturan tersebut:

·        dibuat oleh lembaga atau pejabat yang berwenang;

·        memiliki dasar hukum yang tepat;

·        tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi;

·        dibentuk melalui prosedur yang benar; dan

·        memiliki materi muatan yang sesuai dengan kewenangannya.

Di sinilah terlihat perbedaan mendasar antara kebijakan administratif dengan peraturan perundang-undangan.

Jangan Sampai Kebijakan Berubah Menjadi “Peraturan Terselubung”

Dalam praktik pemerintahan, garis antara kebijakan dan peraturan terkadang tidak selalu mudah dikenali. Sebuah surat edaran, misalnya, pada dasarnya dapat digunakan sebagai instrumen administratif untuk memberikan penjelasan atau petunjuk internal. Namun, persoalan dapat muncul apabila suatu dokumen yang secara formal hanya disebut “surat edaran” justru memuat norma baru yang mengikat masyarakat secara umum dan menambah kewajiban yang tidak memiliki dasar hukum.

Di sinilah pentingnya memahami perbedaan antara kebijakan administratif dan peraturan perundang-undangan. Pejabat pemerintahan tidak dapat menggunakan bentuk kebijakan untuk menghindari batas-batas kewenangan dalam pembentukan peraturan. Sebuah kebijakan tetap harus ditempatkan pada fungsi dan kedudukannya secara tepat.

Beleids dan Policy dalam Praktik Pemerintahan

Untuk mempermudah memahami perbedaannya, kita dapat melihatnya dari beberapa aspek.

Aspek	Kebijakan dalam arti Beleids	Kebijakan dalam arti Policy
Kedudukan	Bukan peraturan perundang-undangan	Merupakan peraturan perundang-undangan
Dasar pembentukan	Freies Ermessen atau ruang kebijakan administrasi	Wewenang untuk membentuk peraturan perundang-undangan
Bentuk	Keputusan, instruksi, surat edaran, pengumuman, dan bentuk kebijakan lainnya	Peraturan perundang-undangan
Pengujian	Lebih berorientasi pada doelmatigheid dan aspek legalitas sesuai karakter kebijakannya	Dapat diuji berdasarkan wetmatigheid
Fokus	Ketepatan dan kemanfaatan kebijakan dalam pelaksanaan pemerintahan	Kesesuaian norma dengan hukum dan kewenangan pembentuk
Sifat	Kebijakan administratif	Norma hukum yang bersifat peraturan

Perbandingan tersebut memperlihatkan bahwa istilah “kebijakan” tidak boleh digunakan secara serampangan. Satu kebijakan dapat merupakan keputusan administratif, sementara kebijakan lainnya dapat berbentuk peraturan perundang-undangan.

Mengapa Perbedaan Ini Penting?

Memahami perbedaan beleids dan policy bukan sekadar persoalan teori hukum administrasi negara. Perbedaan tersebut sangat penting dalam praktik karena menentukan siapa yang berwenang membuatnya, bagaimana aturan tersebut dibentuk, siapa yang terikat, dan bagaimana mekanisme pengujiannya.

Jika sebuah kebijakan yang sebenarnya hanya bersifat administratif diperlakukan seperti peraturan perundang-undangan, dapat timbul persoalan hukum. Sebaliknya, jika suatu aturan yang seharusnya dibentuk sebagai peraturan perundang-undangan justru dibuat melalui instrumen kebijakan, maka dapat muncul persoalan mengenai kewenangan dan legitimasi hukumnya. Karena itu, pejabat pemerintahan perlu memahami dengan baik batas antara diskresi, kebijakan, keputusan, dan peraturan perundang-undangan.

Penutup: Kebijakan Boleh Fleksibel, tetapi Tidak Boleh Tanpa Batas

Pada akhirnya, kebijakan merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintah membutuhkan ruang untuk bergerak secara fleksibel karena kehidupan masyarakat tidak selalu dapat diantisipasi secara lengkap oleh peraturan perundang-undangan.

Namun, fleksibilitas tersebut tidak boleh berubah menjadi kesewenang-wenangan. Freies Ermessen bukan cek kosong bagi pemerintah. Kebijakan harus tetap memiliki tujuan yang jelas, dibuat oleh pihak yang berwenang, dan digunakan untuk kepentingan penyelenggaraan pemerintahan yang sah.

Perbedaan antara beleids dan policy pada akhirnya mengajarkan satu hal penting: tidak semua kebijakan adalah peraturan perundang-undangan, dan tidak semua peraturan perundang-undangan dapat diperlakukan sekadar sebagai kebijakan.

Di antara keduanya terdapat perbedaan mendasar mengenai kewenangan, bentuk, kedudukan, serta mekanisme pengujiannya. Sebagaimana dirangkum oleh Ridwan H.R. dalam Hukum Administrasi Negara, memahami perbedaan tersebut penting agar kita dapat melihat secara tepat posisi suatu kebijakan dalam sistem hukum administrasi negara.

Sebab, dalam negara hukum, pemerintah memang membutuhkan ruang untuk bertindak. Tetapi ruang tersebut harus selalu memiliki batas. Pemerintahan yang baik bukan pemerintahan yang tidak memiliki kebebasan bertindak, melainkan pemerintahan yang mampu menggunakan kebebasan tersebut secara tepat, bertanggung jawab, dan tetap berada dalam koridor hukum.