Fungsi Peraturan Kebijakan Dalam Melengkapi Sistem Perundang-undangan Administrasi Negara

1. Pengertian Peraturan Kebijakan

Peraturan Kebijakan (beleidsregels, spiegelsrecht, pseudowetgeving, olicy rules) adalah ketentuan (rules bukan law) yang dibuat oleh pemerintah sebagai administrasi negara. Cabang-cabang pemerintahan yang lain tidak berwenang membuat peraturan kebijakan. Presiden sebagai kepala negara tidak dapat membuat peraturan kebijakan. Kewenangan Presiden membuat peraturan kebijakan adalah dalam kedudukan sebagai badan atau pejabat administrasi negara, bukan sebagai kepala negara.

Peraturan kebijakan bukan (tidak termasuk) salah satu bentuk atau jenis peraturan perundang-undangan, meskipun dalam banyak hal tampak (menampakkan gejala) sebagai peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, penggunaan istilah peraturan dalam arti wetgeving (peraturan perundang-undangan) sebenarnya kurang tepat. Kalaupun dipergunakan istilah peraturan bukan dalam padanan wetgeving atau legislation, tetapi sebagai padanan regel atau rule. Dalam kaitan penamaan tersebut, lebih tepat dinamakan beleidsregel daripada pseudowetgeving.

Dalam bahasa Indonesia, istilah regel atau rule mungkin lebih tepat berpadanan dengan kata ketentuan dibandingkan peraturan atau peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, keputusan administrasi negara sebagai beleidsregel akan dinamakan ketentuan kebijakan. Dengan memakai kata ketentuan akan nampak bedanya dengan peraturan yang dapat berarti sebagai salah satu bentuk peraturan perundang-undangan, yakni peraturan pemerintah atau peraturan presiden.

Pembuatan peraturan kebijakan diperlukan dalam rangka menjamin ketaat-azasan (konsistensi) tindakan administrasi. Ketaat-azasan ini bukan hanya berlaku bagi tindakan yang bersumber atau berdasarkan peraturan perundang-undangan, juga berlaku bagi tindakan-tindakan yang didasarkan pada kebebasan bertindak. Kebutuhan akan ketaat-azasan ini berkaitan dengan azas-azas umum penyelenggaraan pemerintahan yang layak (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) antara lain azas kesamaan (gelijkheidsbeginsel), azas kepastian hukum (rechtszekerheidsbegin-sel) dan azas dapat dipercaya (vertrowenbeginsel).

Dengan adanya peraturan kebijakan tersebut, maka akan terjamin ketaat-azasan tindakan administrasi negara dan untuk setiap peristiwa yang mengandung persamaan, kepastian hukum, dan tindakan-tindakan dapat dipercaya karena didasarkan pada peraturan yang sudah tertentu.

2. Peraturan Kebijakan dalam Sistem Hukum di Indonesia

Hukum merupakan suatu sistem karena diikat oleh azas hukum. Oleh karena itu apabila memahami hukum sebagai suatu sistem hukum, maka hukum mengandung nilai-nilai yang merupakan satu kesatuan. Demikian halnya dengan suatu peraturan perundang-undangan yang merupakan suatu sistem yang bersumber pada suatu nilai tertentu. Sistem nilai ini dapat membentuk masyarakat menurut pola yang dikehendaki dan pedoman bagi pembentukan undang-undang dalam menentukan pola tingkah laku masyarakat. Dengan kata lain hukum tidak saja digunakan untuk mengukuhkan pola-pola kebiasaan dan tingkah laku yang ada pada masyarakat, melainkan juga mengarah pada tujuan-tujuan yang dikehendaki.[1]

Pembentukan peraturan perundangan dalam rangka harmonisasi hukum menuju hukum responsif, diselenggarakan melaui proses demokratis dan terintegrasi yang dijiwai Pancasila dan bersumber pada UUD 1945, untuk menghasilkan produk peraturan perundang-undangan yang harmonis sampai pada tingkat peraturan pelaksanaannya. Pembentukan peraturan perundang-undangan yang harus memperhatikan ketentuan-ketentuan yang memenuhi nilai filosofis yang berintikan rasa keadilan dan kebenaran, sosiologis yang sesuai dengan tata nilai budaya yang berlaku dalam masyarakat, dan nilai yuridis yang sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Dalam rangka menata sistem hukum nasional yang menyeluruh dan terintegrasi, penting dilakukan harmonisasi hukum dengan maksud melakukan penataan dan penyesuaian unsur-unsur tatanan hukum nasional, dengan meletakan pola piker yang melandasi penyusunan kerangka sistem hukum nasional yang dijiwai Pancasila dan UUD 1945. dalam perspektif demikian, harmonisasi hukum dimaksud, saling bersinggungan dengan sasaran program pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu terciptanya harmonisasi perundang-undangan yang sesuai dengan aspirasi masyarakat dan kebutuhan pembangunan.

Dalam rangka harmonisasi hukum, melakukan penataan dan penyesuaian unsur-unsur sistem hukum nasional serta pembaharuan hukum nasional terutama bidang-bidang hukum yang bersifat umum dan netral. Bidang hukum sebagai landasan hukum dalam menghadapi peningkatan perekonomian pada pemerintahan daerah, seperti halnya dalam peraturan tentang penyelenggaraan pelayanan perizinan. Sebagai landasan dan masalah dalam menghadapi semua itu, dapat diatasi dan ditempuh langkah-langkah dengan melakukan harmonisasi hukum dan praktek melalui upaya penyusunan peraturan-peraturan hukum yang diusulkan melalui salah satu lembaga pemerintahan, yang kemudian diaktualisasikan secara seragam oleh pemerintah daerah melalui peraturan daerahnya masing-masing. Dalam rangka menciptakan harmonisasi hukum dan pembaharuan sistem perundang-undangan, jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan ditentukan dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-undang No. 10 Tahun 2004 yang diantaranya adalah:

1. UUD 1945
2. Undang-undang / Perpu
3. Peraturan Pemerintah
4. Peraturan Presiden
5. Peraturan Daerah

Ditegaskan dalam UUD 1945 setelah amandemen, kekuasaan untuk menjalankan fungsi legislasi membentuk undang-undang tidak berada pada presiden, melainkan pada DPR. Perubahan kekuasaan legislatif membentuk undang-undang tersebut, mengandung implikasi yang mendasar terhadap proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Dalam keadaan demikian langkah ideal yang perlu untuk ditempuh adalah melakukan harmonisasi peraturan perundang-undangan dengan meletakan pola pikir yang mendasari penyusunan sistem peraturan perudang-undangan dalam kerangka sistem hukum nasional, yang mencakup unsur-unsur materi hukum, struktur hukum beserta kelembagaannya dan budaya hukum.

Dalam hal isi materi yang berkenaan dengan kepentingan dan kebutuhan internal administrasi pemerintahan, dikenal adanya bentuk-bentuk peraturan yang disebut sebagai peraturan kebijakan (beleidsregels) dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan. Peraturan kebijakan merupakan instrumen yang melekat dan berasal dari administrasi negara. Peraturan kebijakan pada dasarnya hanya menekankan pada aspek kemanfaatan (doelmatigheid) daripada rechtsmatigheid dalam rangka Freies Ermessen, yaitu prinsip kebebasan menentukan kebijakan-kebijakan atau kebebasan bertindak yang diberikan kepada administrasi negara untuk mencapai tujuan pemerintahan yang dibenarkan menurut hukum. Freies Ermessen akan berarti positif apabila dapat menjadi umpan balik kepada legislatif untuk perbaikan undang-undang. Sebaliknya, Freies Ermessen akan menimbulkan efek negatif apabila timbul budaya pragmatisme, yaitu pengambilan keputusan yang hanya didasarkan pada pertimbangan praktis, keberpihakan kepada kelompok kepentingan tertentu dan bersifat sesaat serta berjangka waktu pendek.

Kondisi di atas, seperti apa yang terjadi dalam Permendagri No. 20 Tahun 2008 tentang Pedoman Organisasi dan Tatakerja Unit Pelayanan Perijinan Terpadu di Daerah merupakan salah satu bentuk kebijakan dari menteri dalam negeri sebagai pejabat negara atau admninistrasi negara dalam upaya peningkatan pelayanan perizinan di daerah. Munculnya kebijakan itu mengakibatkan terjadinya beberapa permasalahan baru dalam rangka pelayanan perizinan, terlebih lagi sebelum terbitnya kebijakan tersebut telah ada peraturan-peraturan lain yang sama-sama mengatur tentang penanaman modal dan pelayanan perizinan, yang diantaranya adalah Peraturan Pemerintah No. 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah, Peraturan Menteri Dalam Negeri No. 24 Tahun 2006 tentang Penyelenggaraan Pelayanan Satu Pintu dan terakhir adalah Undang-undang No. 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Dari berbagai peraturan tersebut dapat diketahui bahwa dalam pelaksanaan penyelenggaraan pelayanan perizinan telah terjadi disharmoni di antara peraturan-peraturan tersebut.

Menurut Purbopronoto,[2] Freies Ermessen dapat berbeda dengan kebijakan dalam penyelenggaraan pemerintahan yang layak. Kebijakan merupakan perpaduan jiwa idealistis-realistis dengan pragmatis, sedangkan azas kebijakan dalam azas-azas pemerintahan yang layak adalah suatu pandangan jauh ke depan dari pemerintah. Berkenaan dengan hal itu, prinsip kebebasan menentukan peraturan kebijakan dalam rangka Freies Ermessen harus didasarkan pada azas penyelenggaraan pemerintahan yang layak.

Untuk menjaga konsistensi sistem pembagian kekuasaan legislatif dan kekuasaan eksekutif secara tegas, Freies Ermessen tidak dapat dipergunakan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan secara teknis. Peraturan kebijakan dapat menyimpang dari ketentuan hukum yang berlaku, karena hanya menekankan aspek doelmatigheid daripada rechtsmatigheid. Secara sepintas hal demikian dapat dipandang untuk mengisi kekosongan hukum atau terobosan atas ketentuan hukum yang dipandang sudah tidak memadai. Akan tetapi apabila mengabaikan azas-azas umum pemerintahan yang layak dapat menimbulkan kerancuan dan ketidakpastian hukum.

3. Fungsi Peraturan Kebijakan Dalam Sistem Hukum

Freies Ermessen Muncul sebagai alternatif untuk mengisi kekurangan dan kelemahan di dalam penerapan azas legalitas (wetmatigheid van bestuur). Bagi negara yang bersifat welfare state, azas legalitas saja tidak cukup untuk dapat berperan secara maksimal dalam melayani kepentingan masyarakat, yang berkembang pesat sejalan dengan perkembangan ilmu dan teknologi. Di dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, Freies Ermessen dilakukan oleh administrasi negara dalam hal-hal sebagai berikut.

a. belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang penyelesaian in konkrito terhadap suatu masalah tertentu, padahal masalah tersebut menuntut penyelesaian yang segera. Misalnya dalam menghadapi suatu bencana alam ataupun wabah penyakit menular, aparat pemerintah harus segera mengambil tindakan yang menguntungkan bagi negara maupun bagi rakyat, tindakan yang semata-mata timbul atas prakarsa sendiri.

b. peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar berbuat aparat pemerintah memberikan kebebasan sepenuhnya. Misalnya dalam pemberian izin berdasarkan Pasal 1 HO, “menimbulkan keadaan bahaya” sesuai dengan situasi dan kondisi daerah masing-masing.

c. Adanya delegasi perundang-undangan, maksudnya aparat pemerintah diberi kekuasaan untuk mengatur sendiri, yang sebenarnya kekuasaan itu merupakan kekuasaan aparat yang lebih tinggi tingkatannya. Misalnya dalam menggali sumber-sumber keuangan daerah. Pemerintah daerah bebas untuk mengelolanya asalkan sumber-sumber itu merupakan sumber yang sah.[3]

Menurut Marcus Lukman, peraturan kebijakan dapat difungsikan secara tepat guna dan berdaya guna yang berarti:

1.) tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan yang melengkapi, menyempurnakan, dan mengisi kekurangan-kekurangan yang ada pada peraturan perundang-undangan.

2.) tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi keadaan vakum peraturan perundang-undangan.

3.) tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi kepentingan-kepentingan yang belum terakomodasi secara patut, layak, benar, dan adil dalam peraturan perundang-undangan.

4.) tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan untuk mengatasi kondisi peraturan perundang-undangan yang sudah ketinggalan zaman.

5.) tepat guna dan berdaya guna bagi kelancaran pelaksanaan tugas dan fungsi administrasi di bidang pemerintahan dan pembangunan yang bersifat cepat berubah dan memerlukan pembaruan sesuai dengan situasi dan kondisi yang dihadapi.[4]

4. Peran Hukum Administrasi Negara Membentuk Peraturan Perundang-undangan

1. Mengatur Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

Sesuai dengan obyeknya, maka Hukum Administrasi Negara yang mengatur tata cara pembentukan peraturan perundangan-undangan adalah tata cara dalam lingkungan administrasi negara.

Dalam hal pembentukan undang-undang, maka yang mengatur tata cara administrasi negara menjalankan wewenang pembentukan undang-undang antara lain mengenai cara-cara penyusunan RUU dalam rangka pelaksanaan kekuasaan Presiden membentuk undang-undang.

Ketentuan administratif ini sangat penting karena akan menentukan tingkat efisiensi dan efektivitas dalam menyiapkan RUU atau RPP, dll.

2. Mengatur Kewenangan Administrasi Negara dalam Membuat atau Membentuk Peraturan Perundang- Undangan

Hukum Administrasi Negara baik yang berbentuk undang-undang atau peraturan lain dapat menetapkan badan-badan administrasi negara yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan atau membuat keputusan administrasi negara.

Undang-Undang Nomor 10/2004 dan Undang-Undang Nomor 32/2004, memuat ketentuan yang memberi wewenang kepada lembaga pemerintahan tertentu atau administrasi negara untuk membuat peraturan perundang-undangan atau membuat ketetapan administrasi negara.

3. Mengatur Materi Muatan bagi Ketentuan-Ketentuan Administrasi Negara

Tidak jarang Hukum Administrasi Negara, terutama yang berbentuk peraturan perundang-undangan, mengatur mengenai hal-hal yang harus menjadi materi muatan suatu peraturan perundang-undangan atau suatu muatan keputusan administrasi negara.

Ketentuan tersebut, dapat dijumpai seperti pada bidang perizinan, perpajakan, dll;

Peran Hukum Administrasi Negara dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah Pertama, secara struktural, Hukum Administrasi Negara, terutama yang berbentuk peraturan perundang-undangan, merupakan bagian utama susunan peraturan peraturan perundang-undangan. Baik dalam jumlah maupun sifat, peraturan perundang-undangan terutama tersusun dari ketentuan Hukum Administrasi Negara.

Kedua, dari segi fungsi, Hukum Administrasi Negara ikut menentukan cara-cara pembentukan peraturan perundang-undangan baik yang berkaitan dengan kewenangan, materi muatan maupun tata cara penyelenggaraan.

---

[1] Satjipto Raharjo. Ilmu Hukum. Bandung. Alumni. 1986. Hlm. 168.

[2] Koentjoro Purbopronoto. Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara. Bandung. Alumni. 1978. Hlm : 30.

[3] Ridwan H.R. Hukum Administrasi Negara. Jakarta. Rajawali Pers. 2006.Hlm : 179-180.

[4] Ridwan H.R. Hukum Administrasi Negara. Jakarta. Rajawali Pers. 2006.Hlm : 191-192.