Cukai Rokok: Antara Melindungi Kesehatan, Mengatur Konsumsi, dan Mengisi Kas Negara

 

Rokok adalah barang yang unik dalam kehidupan bernegara. Di satu sisi, rokok merupakan produk yang legal. Negara tidak melarang orang dewasa untuk memproduksi, menjual, membeli, ataupun mengonsumsinya sepanjang dilakukan sesuai dengan ketentuan hukum. Namun, di sisi lain, negara juga secara tegas mengakui bahwa produk tembakau mengandung zat adiktif dan mempunyai dampak terhadap kesehatan.

Di sinilah persoalan cukai rokok menjadi menarik. Mengapa negara tidak melarang saja rokok jika memang berbahaya bagi kesehatan? Mengapa justru rokok dikenakan cukai, bahkan tarifnya relatif tinggi? Dan yang tidak kalah menarik ketika masyarakat membeli rokok, sebagian uang yang mereka keluarkan pada akhirnya masuk ke kas negara. Apakah negara sebenarnya sedang mengambil keuntungan dari kebiasaan merokok masyarakat?

Jawabannya tidak sesederhana itu. Cukai rokok berada di persimpangan antara hukum, kesehatan masyarakat, kebijakan fiskal, pengendalian konsumsi, dan kepentingan ekonomi.

Rokok Legal, tetapi Bukan Barang Biasa

Dalam perspektif hukum, rokok bukan barang yang dilarang. Yang dilakukan negara adalah memberikan perlakuan khusus terhadap rokok melalui rezim cukai.

Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1995 tentang Cukai sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2007 menempatkan hasil tembakau sebagai barang kena cukai. Secara sederhana, cukai merupakan pungutan negara terhadap barang tertentu yang memiliki karakteristik khusus.

Direktorat Jenderal Bea dan Cukai menjelaskan bahwa hasil tembakau termasuk barang yang dikenakan cukai karena antara lain mempunyai dampak negatif terhadap kesehatan masyarakat. Cukai juga digunakan sebagai instrumen untuk mengendalikan konsumsi sekaligus sebagai sumber penerimaan negara.

Dengan demikian, secara hukum posisi rokok menjadi menarik. Rokok bukan barang ilegal, tetapi merupakan barang legal yang dikenai pembatasan dan pungutan khusus. Ini berbeda dengan barang terlarang. Negara tidak mengatakan, rokok tidak boleh ada. Negara justru mengatakan, rokok boleh diproduksi dan diperjualbelikan, tetapi harus tunduk pada berbagai persyaratan dan dikenakan pungutan. Di sinilah cukai mempunyai fungsi yang lebih luas dibandingkan sekadar pajak.

Mengapa Rokok Dikenakan Cukai?

Cukai pada dasarnya mempunyai dua wajah. Wajah pertama adalah fungsi pengendalian. Semakin tinggi harga rokok akibat beban cukai dan pajak, secara teori konsumsi rokok diharapkan dapat ditekan. Terutama bagi kelompok yang sensitif terhadap harga, termasuk anak dan remaja. Wajah kedua adalah fungsi penerimaan negara. Ketika rokok tetap dikonsumsi, negara memperoleh penerimaan dari cukai tersebut.

Dua fungsi ini terkadang terlihat bertentangan. Bagaimana mungkin negara ingin masyarakat mengurangi konsumsi rokok, tetapi pada saat yang sama negara memasukkan penerimaan cukai rokok ke dalam APBN? Inilah salah satu paradoks terbesar dalam kebijakan cukai rokok. Namun, paradoks tersebut sebenarnya dapat dijelaskan.

Cukai bukan dibuat agar masyarakat terus merokok demi mendapatkan penerimaan negara. Cukai dirancang agar konsumsi barang tertentu yang mempunyai dampak negatif dapat dikendalikan, sementara terhadap konsumsi yang masih terjadi, negara mengenakan pungutan. Dengan kata lain, penerimaan negara bukan satu-satunya alasan adanya cukai.

Negara Tidak Hanya Memungut Cukai

Persoalan menjadi semakin menarik ketika kita melihat bahwa rokok tidak hanya dikenakan cukai. Ada pula Pajak Rokok.

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, objek Pajak Rokok adalah konsumsi rokok. Pajak Rokok dipungut bersamaan dengan pemungutan cukai oleh instansi yang berwenang memungut cukai. Dasar pengenaannya adalah cukai yang ditetapkan pemerintah, dengan tarif sebesar 10% dari cukai rokok.

Artinya, ketika seseorang membeli rokok, terdapat beberapa komponen harga yang harus dipahami. Secara sederhana: Harga rokok → di dalamnya terdapat unsur cukai → atas cukai tersebut terdapat Pajak Rokok.

Jadi, jangan heran apabila harga rokok di Indonesia tidak semata-mata mencerminkan biaya produksi dan keuntungan produsen. Ada kebijakan fiskal di dalamnya. Dan kebijakan tersebut memang sengaja dibuat.

Jadi, Berapa Uang yang Sebenarnya Masuk ke Negara?

Di sinilah masyarakat sering keliru memahami cukai. Cukai bukan berarti seluruh harga sebungkus rokok masuk ke kas negara. Produsen tetap mempunyai biaya bahan baku, tenaga kerja, produksi, distribusi, pemasaran, dan komponen usaha lainnya. Namun, sebagian dari harga yang dibayarkan konsumen merupakan pungutan negara.

Pada tahap produksi dan peredaran, pemerintah menetapkan tarif cukai berdasarkan jenis hasil tembakau, antara lain sigaret kretek mesin, sigaret putih mesin, sigaret kretek tangan, cerutu, rokok daun atau klobot, tembakau iris, rokok elektrik, dan hasil pengolahan tembakau lainnya. Struktur tarif tersebut juga memperhatikan karakteristik produk dan ketentuan harga jual eceran. Karena itu, semakin banyak rokok yang diproduksi dan dikonsumsi dalam jalur legal, semakin besar pula potensi penerimaan cukainya.

Dan di sinilah muncul pertanyaan yang sangat menarik apakah negara menjadi diuntungkan ketika masyarakat merokok? Secara fiskal, jawabannya negara memang memperoleh penerimaan dari cukai dan pajak rokok. Tetapi secara kebijakan publik, persoalannya jauh lebih kompleks.

Ketika Uang Rokok Masuk ke Kas Negara

Penerimaan cukai pada dasarnya menjadi bagian dari penerimaan negara. Tetapi sebagian penerimaan yang berkaitan dengan hasil tembakau juga diarahkan kembali kepada daerah melalui Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau atau DBH CHT. Pada 2026, penggunaan DBH CHT diatur antara lain melalui PMK Nomor 22 Tahun 2026 tentang Penggunaan Dana Bagi Hasil Cukai Hasil Tembakau.

Menariknya, dana tersebut tidak semata-mata digunakan untuk kepentingan industri. Penggunaannya dibagi ke dalam beberapa bidang, antara lain kesejahteraan masyarakat, penegakan hukum, dan kesehatan. Untuk 2026, PMK tersebut menetapkan proporsi 50% untuk kesejahteraan masyarakat, 10% untuk penegakan hukum, dan 40% untuk kesehatan.

Artinya, secara konseptual terdapat semacam mekanisme: rokok dikonsumsi → cukai dipungut → penerimaan negara diperoleh → sebagian dibagikan kepada daerah → sebagian digunakan untuk program yang berkaitan dengan dampak industri hasil tembakau.

Karena itu, ungkapan "uang rokok kembali kepada masyarakat" tidak sepenuhnya salah, tetapi juga tidak boleh disederhanakan seolah-olah setiap rupiah cukai dikembalikan langsung kepada perokok. Mekanismenya jauh lebih kompleks karena masuk dalam sistem keuangan negara dan daerah.

Di Sini Kesehatan Mulai Berbicara

Dari perspektif kesehatan, persoalannya menjadi lebih serius. Negara bukan hanya ingin mendapatkan penerimaan. Negara juga mempunyai kewajiban melindungi masyarakat dari dampak buruk konsumsi produk tembakau.

Kerangka hukum kesehatan saat ini antara lain terdapat dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2023 tentang Kesehatan dan PP Nomor 28 Tahun 2024 sebagai peraturan pelaksanaannya.

PP Nomor 28 Tahun 2024 secara tegas mengatur perlindungan kesehatan perseorangan, keluarga, masyarakat, dan lingkungan dari bahaya konsumsi dan/atau paparan zat adiktif berupa produk tembakau dan rokok elektronik.

Dengan demikian, kebijakan negara terhadap rokok sebenarnya berjalan pada dua jalur. Jalur pertama membiarkan produk legal tersebut berada dalam sistem ekonomi dan menarik pungutan atas peredarannya. Jalur kedua membatasi dan mengendalikan konsumsi karena adanya risiko kesehatan. Kedua jalur tersebut berjalan bersamaan.

Mengapa Tidak Dilarang Saja?

Pertanyaan ini sering muncul. Jika rokok berbahaya, mengapa tidak dilarang seperti narkotika? Jawabannya berkaitan dengan kebijakan hukum. Tidak semua barang yang berbahaya otomatis harus dilarang. Hukum dapat memilih berbagai pendekatan: melarang, membatasi, mengatur, memberikan peringatan, membatasi akses, menaikkan harga melalui cukai, membatasi iklan, melarang penjualan kepada kelompok tertentu, dan berbagai instrumen lainnya.

Dalam konteks rokok, Indonesia memilih pendekatan regulasi dan pengendalian, bukan pelarangan total. Dengan demikian, hukum tidak hanya menggunakan pendekatan represif, tetapi juga pendekatan preventif dan administratif. Rokok tetap berada dalam pasar legal, tetapi ruang geraknya dibatasi.

Cukai Sebagai "Rem" Konsumsi

Bayangkan seseorang biasanya membeli sebungkus rokok seharga Rp20.000. Kemudian, karena kebijakan cukai dan pajak, harga tersebut meningkat. Bagi orang yang memiliki pendapatan tinggi, kenaikan tersebut mungkin tidak terlalu terasa. Tetapi bagi pelajar atau masyarakat berpenghasilan rendah, kenaikan harga dapat menjadi faktor yang membuat mereka mengurangi konsumsi atau bahkan berhenti.

Inilah salah satu logika ekonomi di balik cukai. Cukai berfungsi seperti rem. Bukan menghentikan kendaraan secara total, tetapi memperlambatnya. Semakin tinggi beban cukai, diharapkan semakin mahal pula harga produk sehingga konsumsi dapat ditekan. Namun, rem yang terlalu kuat juga mempunyai konsekuensi.

Masalah Rokok Ilegal

Ketika harga rokok legal menjadi semakin tinggi, muncul persoalan lain, rokok ilegal. Rokok ilegal dapat beredar tanpa pita cukai, menggunakan pita cukai palsu, menggunakan pita cukai yang tidak sesuai, atau melanggar ketentuan lain mengenai cukai.

Di satu sisi, masyarakat mungkin tergoda membeli rokok ilegal karena harganya lebih murah. Tetapi dari sisi negara, hal tersebut menimbulkan dua persoalan sekaligus. Pertama, negara kehilangan potensi penerimaan. Kedua, mekanisme pengawasan terhadap produk menjadi lebih sulit.

Karena itu, kebijakan cukai tidak bisa hanya berbicara mengenai menaikkan tarif. Ada persoalan lain yang tidak kalah penting, yaitu pengawasan dan pemberantasan rokok ilegal. Tidak ada gunanya tarif dinaikkan terus-menerus apabila konsumen kemudian beralih secara masif ke produk ilegal.

Negara Berada di Tengah-Tengah

Pada akhirnya, negara berada dalam posisi yang cukup rumit. Di satu sisi, ada kepentingan kesehatan masyarakat. Semakin tinggi konsumsi rokok, semakin besar pula perhatian terhadap dampak kesehatan dan beban sosial-ekonomi yang ditimbulkannya. Di sisi lain, terdapat industri hasil tembakau yang melibatkan petani, pekerja, produsen, distributor, pedagang, dan berbagai sektor ekonomi lainnya.

Kemudian terdapat kepentingan fiskal. Cukai hasil tembakau merupakan salah satu sumber penerimaan negara. Belum lagi terdapat persoalan rokok ilegal yang harus ditangani oleh aparat penegak hukum dan Bea Cukai.

Karena itu, kebijakan rokok tidak bisa dilihat hanya dari satu sudut. Menaikkan cukai bukan sekadar menaikkan harga. Di belakangnya terdapat persoalan kesehatan, industri, tenaga kerja, petani tembakau, penerimaan negara, penerimaan daerah, dan penegakan hukum.

Apakah Negara "Mengambil Untung" dari Orang yang Merokok?

Pertanyaan ini mungkin terdengar provokatif, tetapi justru penting untuk dijawab secara jujur. Ya, negara memperoleh uang dari aktivitas konsumsi rokok. Tetapi mengatakan bahwa negara mengambil untung dari orang sakit karena rokok adalah kesimpulan yang terlalu sederhana.

Pungutan negara bukanlah keuntungan dalam pengertian bisnis. Cukai merupakan pungutan berdasarkan undang-undang, sedangkan negara bukanlah pemilik perusahaan rokok. Negara tidak menjual rokok kepada masyarakat. Negara mengenakan pungutan terhadap barang tertentu yang peredarannya diatur oleh hukum.

Namun, kritik terhadap kebijakan tersebut tetap sah. Sebab, pemerintah harus mampu menunjukkan bahwa penerimaan yang diperoleh dari produk yang menimbulkan risiko kesehatan tersebut digunakan secara bertanggung jawab, transparan, dan benar-benar mendukung kepentingan publik.

Di sinilah prinsip akuntabilitas keuangan negara menjadi penting. Masyarakat berhak bertanya ke mana uang cukai pergi? Berapa yang kembali ke daerah? Untuk apa DBH CHT digunakan? Apakah benar digunakan untuk kesehatan? Apakah pemberantasan rokok ilegal efektif? Apakah kebijakan cukai benar-benar menurunkan konsumsi? Dan yang paling penting apakah kebijakan cukai berhasil menemukan keseimbangan antara penerimaan negara dan perlindungan kesehatan masyarakat?

Cukai Rokok Bukan Sekadar Soal Harga

Sering kali perdebatan mengenai rokok berhenti pada satu pertanyaan kenapa harga rokok mahal? Padahal persoalannya jauh lebih besar. Harga rokok adalah hasil dari sebuah kebijakan. Di balik harga tersebut terdapat instrumen hukum berupa cukai dan pajak, kebijakan kesehatan untuk mengendalikan konsumsi, kebijakan ekonomi untuk menjaga keberlangsungan industri, serta kebijakan fiskal untuk memperoleh penerimaan negara.

Bahkan pada tingkat daerah, terdapat mekanisme DBH CHT yang penggunaannya diarahkan pada bidang tertentu. Karena itu, ketika seseorang membeli sebungkus rokok, sesungguhnya ia tidak hanya membeli produk tembakau. Ia juga berhadapan dengan sebuah sistem kebijakan negara.

Penutup: Antara Uang Negara dan Kesehatan Rakyat

Cukai rokok memperlihatkan wajah negara yang cukup unik. Negara mengakui rokok sebagai produk legal, tetapi pada saat yang sama mengakui bahwa rokok mempunyai dampak negatif terhadap kesehatan.

Negara memungut cukai dari rokok, tetapi juga menggunakan instrumen tersebut untuk mengendalikan konsumsi. Negara memperoleh penerimaan dari rokok, tetapi sebagian penerimaan yang berkaitan dengan hasil tembakau diarahkan kembali untuk program kesejahteraan, kesehatan, dan penegakan hukum.

Dengan demikian, cukai rokok sebenarnya merupakan bentuk kompromi kebijakan. Negara tidak memilih untuk mengatakan rokok bebas tanpa batas. Tetapi juga tidak mengatakan rokok harus dilarang seluruhnya. Yang dipilih adalah jalan tengah rokok tetap legal, tetapi konsumsi dan peredarannya dikendalikan, produsen dan konsumen dibebani konsekuensi fiskal, dan negara memperoleh penerimaan yang sebagian dialokasikan kembali untuk kepentingan publik.

Persoalan terbesarnya kemudian bukan semata-mata berapa besar cukai rokok yang dipungut negara, tetapi apakah keseluruhan kebijakan tersebut mampu mencapai tujuan yang lebih besar mengurangi dampak buruk rokok terhadap kesehatan tanpa menciptakan masalah baru berupa maraknya rokok ilegal, terganggunya mata pencaharian masyarakat, dan penggunaan penerimaan cukai yang tidak tepat sasaran. Sebab pada akhirnya, ukuran keberhasilan kebijakan cukai rokok bukan hanya berapa banyak uang yang berhasil masuk ke kas negara.

Keberhasilan yang sesungguhnya adalah ketika negara mampu menggunakan hukum dan kebijakan fiskal untuk melindungi kesehatan masyarakat, menjaga perekonomian, memberantas peredaran ilegal, sekaligus mengelola penerimaan negara secara bertanggung jawab. Dan di titik itulah cukai rokok berhenti menjadi sekadar soal uang dari rokok. Ia menjadi persoalan tentang bagaimana negara menyeimbangkan kepentingan penerimaan negara dengan hak masyarakat untuk hidup sehat.