Jejak Awal Gagasan Pengujian Undang-Undang dalam Sejarah Konstitusi Indonesia
Ketika
berbicara mengenai judicial review atau kewenangan hakim untuk menguji
undang-undang terhadap konstitusi, banyak orang mungkin langsung mengaitkannya
dengan Mahkamah Konstitusi. Di Indonesia saat ini, kewenangan tersebut memang
menjadi salah satu kewenangan utama Mahkamah Konstitusi.
Namun,
tahukah kita bahwa gagasan mengenai pengujian undang-undang oleh lembaga
peradilan ternyata telah muncul jauh sebelum Indonesia memiliki Mahkamah
Konstitusi? Bahkan, gagasan tersebut
telah menjadi bahan perdebatan para pendiri bangsa dalam proses penyusunan
Undang-Undang Dasar 1945.
Salah satu tokoh yang mengusulkan gagasan
tersebut adalah M. Yamin. Sementara itu, tokoh yang memberikan penolakan cukup
tegas terhadap gagasan tersebut adalah Soepomo.
Perdebatan keduanya menarik bukan hanya
karena menyangkut persoalan kewenangan lembaga negara, tetapi juga
memperlihatkan bagaimana para pendiri bangsa sejak awal telah memikirkan
persoalan yang hari ini dikenal sebagai constitutional review dan checks and
balances.
Dari Tradisi Hukum Eropa ke Gagasan
Judicial Review
Para pemikir hukum Indonesia pada masa
persiapan kemerdekaan pada umumnya lebih banyak mengenal tradisi hukum Eropa
Kontinental, terutama tradisi hukum Belanda yang menempatkan civil law sebagai
salah satu fondasi utama sistem hukumnya.
Dalam tradisi tersebut, mekanisme judicial
review sebagaimana berkembang di Amerika Serikat bukanlah sesuatu yang
lazim. Amerika Serikat sendiri telah mengenal prinsip bahwa pengadilan dapat
menguji kesesuaian suatu peraturan dengan konstitusi. Gagasan tersebut kemudian
berkembang menjadi salah satu karakter penting dalam sistem checks and
balances.
Menariknya, meskipun para ahli hukum
Indonesia pada masa itu tidak tumbuh dalam tradisi judicial review ala
Amerika Serikat, gagasan mengenai perlunya suatu lembaga peradilan yang dapat
menguji undang-undang justru sudah muncul dalam perdebatan BPUPKI.
Dengan kata lain, gagasan judicial
review di Indonesia bukanlah gagasan yang baru lahir setelah reformasi atau
bahkan setelah pembentukan Mahkamah Konstitusi. Jejaknya dapat ditemukan sejak
masa para pendiri negara merumuskan konstitusi Indonesia.
M. Yamin: Balai Agung Harus Bisa Menguji
Undang-Undang
Dalam sidang BPUPKI tanggal 11 Juli 1945, M.
Yamin menyampaikan gagasannya mengenai kedudukan Balai Agung dan Mahkamah
Tinggi. Dalam pandangannya, lembaga tersebut tidak hanya menjalankan fungsi
kehakiman, tetapi juga dapat melakukan pengujian terhadap undang-undang.
M. Yamin menyampaikan “Mahkamah inilah
yang setinggi-tingginya, sehingga dalam membanding undang-undang, maka Balai
Agung inilah akan memutuskan apakah sejalan dengan hukum adat, syariah dan
Undang-Undang Dasar.”
Gagasan tersebut kembali dijelaskan M.
Yamin dalam persidangan tanggal 15 Juli 1945. Ia menginginkan agar Balai Agung
tidak sekadar menjadi lembaga yang menjalankan fungsi kehakiman, tetapi juga
mempunyai kewenangan untuk membanding atau menguji undang-undang yang dibuat
oleh lembaga legislatif.
M. Yamin menyatakan “Balai Agung janganlah
saja melaksanakan bagian kehakiman, tetapi juga hendaklah menjadi badan yang
membanding, apakah undang-undang yang dibuat oleh Dewan Perwakilan, tidak
melanggar Undang-Undang Dasar Republik atau bertentangan dengan hukum adat yang
diakui, ataukah tidak bertentangan dengan syariah agama Islam…”
Jika menggunakan istilah hukum tata negara
modern, gagasan M. Yamin tersebut pada dasarnya memperlihatkan embrio dari constitutional
review. Ada sebuah gagasan fundamental di balik usulan tersebut, undang-undang
yang dibuat oleh lembaga pembentuk undang-undang tidak boleh bertentangan
dengan konstitusi. Dan apabila terjadi pertentangan, harus ada lembaga yang
berwenang untuk menyatakan bahwa undang-undang tersebut tidak dapat
diberlakukan.
Soepomo Tidak Sepakat
Usulan M. Yamin ternyata tidak serta-merta
diterima. Soepomo memberikan pandangan yang berseberangan. Ia mengemukakan
alasan mengapa kewenangan pengujian undang-undang oleh lembaga peradilan belum
tepat diterapkan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia yang sedang dirancang.
Setidaknya terdapat dua alasan utama yang
dikemukakan Soepomo. Pertama: Tidak Sesuai dengan Konsep Ketatanegaraan yang
Dirancang. Menurut Soepomo, kewenangan hakim untuk mengontrol undang-undang
berkaitan erat dengan sistem demokrasi liberal dan penerapan prinsip separation
of powers secara murni sebagaimana berkembang di Amerika Serikat. Padahal,
menurut Soepomo, rancangan UUD 1945 tidak menggunakan sistem pemisahan
kekuasaan secara murni.
Soepomo menjelaskan “Menurut pendapat
saya, tuan Ketua, dalam rancangan Undang-Undang Dasar ini kita memang tidak
memakai sistem yang membedakan principieel tiga badan itu…”
Dengan demikian, menurut Soepomo, tidak
tepat apabila kekuasaan kehakiman ditempatkan sebagai lembaga yang mengontrol
kekuasaan pembentuk undang-undang. Lebih jauh, Soepomo melihat persoalan
pertentangan antara undang-undang dengan konstitusi tidak selalu merupakan
persoalan hukum semata.
Konstitusi, menurutnya, memuat
ketentuan-ketentuan yang bersifat pokok dan memiliki rumusan yang luas. Karena
itu, satu ketentuan konstitusi dapat ditafsirkan dengan berbagai cara. Akibatnya,
ketika muncul pertentangan antara undang-undang dengan konstitusi, persoalannya
dapat berubah menjadi persoalan politik.
Soepomo bahkan menyatakan “Maka, menurut
pendapat saya sistim itu tidak baik buat Negara Indonesia yang akan kita
bentuk!” Pandangan tersebut menunjukkan bahwa perdebatan mengenai judicial
review sejak awal sebenarnya bukan sekadar perdebatan tentang teknis
kewenangan hakim.
Di baliknya terdapat pertanyaan yang jauh
lebih besar, siapa yang seharusnya menjadi penjaga konstitusi? Apakah lembaga
peradilan? Ataukah lembaga politik yang memperoleh mandat langsung dari rakyat?
Pertanyaan tersebut bahkan hingga sekarang masih menjadi salah satu perdebatan
penting dalam hukum tata negara.
Alasan Kedua: Indonesia Belum Memiliki
Tenaga Ahli
Alasan kedua Soepomo lebih bersifat
praktis. Menurutnya, Indonesia pada saat itu masih merupakan negara yang sedang
dipersiapkan. Para ahli hukum Indonesia belum memiliki pengalaman yang cukup
dalam menjalankan mekanisme pengujian undang-undang.
Soepomo mengatakan “Kita dengan terus
terang akan mengatakan bahwa para ahli hukum Indonesia pun sama sekali tidak
mempunyai pengalaman dalam hal ini…”
Ia kemudian menunjuk pengalaman beberapa
negara seperti Austria, Cekoslowakia, dan Jerman pada masa Weimar yang
menggunakan pengadilan khusus untuk persoalan konstitusi. Menurut Soepomo,
apabila Indonesia ingin menerapkan mekanisme semacam itu, dibutuhkan tenaga
ahli yang memadai.
Ia menegaskan “Kita harus mengetahui,
bahwa tenaga kita belum begitu banyak, dan bahwa kita harus menambah
tenaga-tenaga, ahli-ahli tentang hal itu.” Karena itu, menurut Soepomo, bagi
sebuah negara yang masih muda, belum saatnya persoalan tersebut diterapkan.
Menariknya, alasan kedua Soepomo
sebenarnya memiliki karakter yang berbeda dari alasan pertama. Jika alasan
pertama berkaitan dengan desain sistem ketatanegaraan, alasan kedua lebih
berkaitan dengan kesiapan sumber daya dan kapasitas kelembagaan. Artinya,
penolakan Soepomo tidak harus selalu dipahami sebagai penolakan mutlak terhadap
gagasan pengujian undang-undang. Dapat pula dibaca bahwa penerapan mekanisme
tersebut dianggap belum tepat pada saat itu.
Perdebatan yang Tidak Pernah Benar-Benar
Selesai
Perdebatan antara M. Yamin dan Soepomo
tersebut menjadi salah satu bagian menarik dari sejarah penyusunan UUD 1945. M.
Yamin melihat perlunya lembaga kehakiman yang dapat menguji undang-undang agar
produk legislatif tidak bertentangan dengan konstitusi. Sementara Soepomo
melihat bahwa konsep tersebut belum sesuai dengan rancangan sistem
ketatanegaraan Indonesia serta belum didukung oleh kesiapan sumber daya manusia
dan kelembagaan.
Namun, perdebatan tersebut tidak
menghasilkan sebuah kompromi yang secara eksplisit tercermin dalam naskah UUD
1945. Naskah awal UUD 1945 pada akhirnya tidak memberikan kewenangan judicial
review secara tegas kepada hakim. Dengan demikian, gagasan M. Yamin
mengenai pengujian undang-undang belum mendapatkan tempat secara eksplisit
dalam konstitusi yang disahkan pada 18 Agustus 1945.
Tetapi apakah itu berarti gagasan tersebut
kemudian mati? Ternyata tidak.
Gagasan yang Tertunda, Bukan Hilang
Perjalanan sejarah ketatanegaraan
Indonesia kemudian memperlihatkan bahwa gagasan mengenai pengujian
undang-undang terus berkembang. Apa yang dahulu diperdebatkan oleh M. Yamin dan
Soepomo akhirnya menemukan bentuknya dalam sistem ketatanegaraan Indonesia
setelah perubahan UUD 1945.
Hari ini, Indonesia mengenal Mahkamah
Konstitusi sebagai lembaga yang memiliki kewenangan untuk menguji undang-undang
terhadap Undang-Undang Dasar. Dengan demikian, jika melihat perjalanan
sejarahnya, terdapat sebuah ironi yang menarik.
Gagasan M. Yamin yang pada tahun 1945
belum diterima secara eksplisit justru kemudian menjadi bagian penting dari
sistem ketatanegaraan Indonesia. Apa yang dahulu dianggap belum waktunya, pada
akhirnya menjadi kebutuhan dalam negara hukum modern.
Hak Menguji: Hak atau Kewajiban Hakim?
Terlepas dari perdebatan M. Yamin dan
Soepomo, terdapat pula pandangan menarik mengenai hak menguji dari Kleintjes,
sebagaimana dikutip oleh Harun Alrasid. Menurut pandangan tersebut, hak menguji
pada hakikatnya melekat pada tugas hakim. Dengan kata lain, selama kewenangan
tersebut tidak secara tegas dilarang, hakim pada dasarnya memiliki kemampuan
untuk menilai apakah suatu ketentuan yang harus diterapkan dalam perkara sesuai
dengan hukum yang lebih tinggi.
Pandangan tersebut bahkan melihat toetsingsrecht
bukan semata-mata sebagai hak, tetapi juga sebagai kewajiban hakim dalam
menjalankan fungsi kehakiman. Di sinilah letak persoalan yang sangat
fundamental. Hakim tidak hanya bertugas menerapkan hukum secara mekanis. Dalam
negara hukum, hakim juga berhadapan dengan kemungkinan adanya konflik antara
berbagai norma hukum.
Pertanyaannya kemudian adalah: ketika
terdapat norma yang bertentangan dengan norma yang lebih tinggi, siapa yang
harus memastikan bahwa norma yang lebih rendah tidak mengesampingkan norma yang
lebih tinggi tersebut? Pertanyaan inilah yang kemudian menjadi salah satu dasar
berkembangnya mekanisme judicial review.
Dari Balai Agung ke Mahkamah Konstitusi
Jika kita menarik garis sejarah,
perjalanan gagasan pengujian undang-undang di Indonesia dapat dilihat sebagai
sebuah perjalanan yang panjang. Pada 1945, M. Yamin telah membayangkan adanya
lembaga kehakiman yang mempunyai kewenangan untuk “membanding” undang-undang
dengan hukum yang lebih tinggi. Pada saat yang sama, Soepomo mengingatkan bahwa
Indonesia belum memiliki sistem dan kapasitas yang cukup untuk menerapkan
mekanisme tersebut.
Konstitusi kemudian tidak secara eksplisit
memberikan kewenangan judicial review kepada lembaga peradilan. Namun,
gagasan tersebut tidak benar-benar hilang. Perjalanan ketatanegaraan Indonesia
terus berkembang hingga akhirnya perubahan UUD 1945 melahirkan Mahkamah
Konstitusi sebagai lembaga yang secara khusus memiliki kewenangan melakukan
pengujian undang-undang terhadap UUD 1945. Dengan demikian, keberadaan judicial
review di Indonesia sebenarnya memiliki akar sejarah yang jauh lebih
panjang daripada usia Mahkamah Konstitusi itu sendiri.
Pelajaran dari Perdebatan Para Pendiri
Bangsa
Perdebatan M. Yamin dan Soepomo memberikan
sebuah pelajaran penting bahwa desain ketatanegaraan tidak pernah lahir dalam
ruang kosong. Setiap kewenangan lembaga negara selalu berkaitan dengan
pertanyaan yang lebih besar mengenai pembagian kekuasaan, demokrasi, supremasi
konstitusi, dan perlindungan terhadap warga negara.
M. Yamin mengingatkan pentingnya
memastikan agar undang-undang tidak menyimpang dari konstitusi. Soepomo
mengingatkan bahwa mekanisme tersebut harus sesuai dengan desain sistem
ketatanegaraan dan kesiapan negara.
Keduanya memiliki kekhawatiran yang
berbeda, tetapi sama-sama sedang memikirkan satu persoalan besar: bagaimana
membangun negara Indonesia yang berdasarkan hukum. Karena itu, menarik untuk
melihat sejarah judicial review Indonesia bukan sekadar sebagai sejarah
lahirnya sebuah kewenangan Mahkamah Konstitusi.
Lebih dari itu, sejarah tersebut merupakan bagian dari perjalanan panjang bangsa Indonesia dalam mencari keseimbangan antara kekuasaan politik dan hukum, demokrasi dan konstitusi, serta kewenangan negara dan perlindungan terhadap rakyat. Dan mungkin, di situlah makna paling menarik dari perdebatan M. Yamin dan Soepomo. Sebuah gagasan yang pada 1945 dianggap belum waktunya, ternyata puluhan tahun kemudian justru menjadi salah satu pilar penting dalam menjaga supremasi konstitusi di Indonesia.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar