Bayangkan sebuah direktorat sedang berjalan seperti biasa. Direktur Jenderal sebagai pimpinan unit eselon I membawahi sejumlah direktorat. Di dalam salah satu direktorat tersebut terdapat beberapa pejabat yang menjalankan fungsi teknis dan administratif. Tiba-tiba, Menteri mengambil keputusan untuk mengganti sejumlah pejabat tersebut.
Surat keputusan diterbitkan, pejabat lama
diganti, pejabat baru ditunjuk. Namun ada satu hal yang kemudian menjadi
pertanyaan Direktur Jenderalnya tidak pernah dilibatkan, apakah keputusan
tersebut otomatis tidak sah? atau justru Menteri memang memiliki kewenangan
untuk melakukan pergantian tersebut?
Pertanyaan ini menarik karena dalam hukum
administrasi pemerintahan, siapa yang memiliki kewenangan sering kali lebih
penting daripada sekadar siapa yang secara struktural berada di atas siapa.
Menteri memang pimpinan kementerian,
tetapi kewenangan kepegawaian tidak selalu bersifat tanpa batas
Secara konstitusional dan kelembagaan,
Menteri merupakan pimpinan kementerian. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008
tentang Kementerian Negara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor
61 Tahun 2024 menempatkan kementerian sebagai perangkat pemerintah yang berada
di bawah dan bertanggung jawab kepada Presiden, sedangkan Menteri memimpin
kementerian dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tertentu.
Namun, posisi Menteri sebagai pimpinan
kementerian tidak berarti setiap tindakan kepegawaian dapat dilakukan tanpa
melihat pembagian kewenangan yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan.
Di sinilah Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara
menjadi penting.
UU ASN mengenal konsep Pejabat Pembina
Kepegawaian (PPK) dan Pejabat yang Berwenang (PyB). Pasal 29 UU ASN pada
prinsipnya membuka ruang bagi Presiden untuk mendelegasikan kewenangan
penetapan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian pejabat tertentu kepada
Menteri sebagai PPK di kementerian.
Tetapi terdapat batas penting, kewenangan
tersebut tidak mencakup pejabat pimpinan tinggi utama dan pejabat pimpinan
tinggi madya. PPK juga wajib melaksanakan sistem merit dalam menjalankan
kewenangannya. Artinya, hukum tidak semata-mata bertanya apakah Menteri adalah
pimpinan kementerian? Tetapi juga bertanya pejabat apa yang diganti dan
berdasarkan kewenangan apa pergantian tersebut dilakukan?
Kalau yang diganti adalah pejabat di bawah
Dirjen, bagaimana?
Ini bagian yang sering menimbulkan
kesalahpahaman. Direktur Jenderal pada kementerian pada umumnya merupakan Jabatan
Pimpinan Tinggi Madya (JPT Madya). Sementara pejabat yang berada di bawahnya
dapat terdiri atas berbagai jenis jabatan, misalnya JPT Pratama, administrator,
pengawas, pejabat fungsional, dan jabatan lainnya, bergantung pada struktur
organisasi kementerian yang bersangkutan. Karena jenis jabatannya berbeda, maka
rezim kewenangannya juga dapat berbeda.
Dengan demikian, tidak tepat apabila
dibuat rumus sederhana, karena pejabat tersebut berada di bawah Dirjen, maka
Menteri tidak boleh menggantinya tanpa persetujuan Dirjen. Rumus tersebut
terlalu sederhana. Sebaliknya, juga tidak tepat mengatakan karena Menteri
adalah pimpinan kementerian, maka Menteri bebas mengganti siapa saja. Ini juga
terlalu sederhana. Yang harus dilihat adalah siapa pejabat yang secara hukum
diberi kewenangan untuk mengangkat, memindahkan, dan memberhentikan pejabat
tersebut.
Lalu, apakah Dirjen wajib dilibatkan?
Di sinilah perlu dibedakan antara
kewenangan mengambil keputusan dengan mekanisme/prosedur pengambilan keputusan.
Tidak selalu berarti bahwa seseorang yang tidak dilibatkan dalam proses
pengambilan keputusan otomatis membuat keputusan tersebut tidak sah.
Misalnya,
apabila berdasarkan ketentuan yang berlaku Menteri memang merupakan pejabat
yang berwenang mengangkat atau memberhentikan pejabat tertentu, maka keputusan
tersebut tidak otomatis menjadi tidak sah hanya karena Dirjen tidak memberikan
persetujuan.
Namun persoalannya dapat menjadi berbeda
apabila:
1.
peraturan perundang-undangan mensyaratkan adanya
usul atau rekomendasi pejabat tertentu;
2.
terdapat pendelegasian
kewenangan kepada pejabat lain;
3.
peraturan organisasi
kementerian menentukan mekanisme tertentu;
4.
prosedur sistem merit tidak dilaksanakan;
5.
terdapat ketentuan mengenai
tim penilai kinerja atau mekanisme seleksi yang harus ditempuh;
6.
pejabat yang diganti
memiliki status jabatan tertentu yang mempunyai mekanisme khusus; atau
7.
keputusan tersebut
sebenarnya diterbitkan oleh pejabat yang tidak mempunyai kewenangan.
Jadi,
tidak dilibatkannya Dirjen tidak dengan sendirinya menjadi cacat hukum. Tetapi
apabila keterlibatan Dirjen merupakan bagian dari prosedur yang diwajibkan oleh
peraturan, maka persoalannya menjadi lain.
Hukum administrasi mengenal prinsip:
kewenangan harus jelas
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang
Administrasi Pemerintahan memberikan prinsip yang sangat penting. Setiap
Keputusan dan/atau Tindakan pemerintahan harus ditetapkan atau dilakukan oleh Badan
dan/atau Pejabat Pemerintahan yang berwenang. Selain itu, penggunaan wewenang
harus berdasarkan peraturan perundang-undangan dan Asas-Asas Umum Pemerintahan
yang Baik (AUPB). Pejabat pemerintahan juga dilarang menyalahgunakan
kewenangan.
Dengan demikian, ketika Menteri mengganti
sejumlah pejabat dalam suatu direktorat, setidaknya terdapat beberapa
pertanyaan hukum yang harus dijawab. Pertama, siapa pejabat yang berwenang? Apakah
Menteri? Apakah Presiden? Apakah Sekretaris Jenderal sebagai Pejabat yang
Berwenang? Apakah Direktur Jenderal? Atau terdapat mekanisme delegasi atau
mandat tertentu? Jawaban terhadap pertanyaan ini menentukan sah atau tidaknya
tindakan administratif tersebut.
Kedua, apa dasar kewenangannya? Jangan berhenti pada alasan Menteri adalah
pimpinan kementerian. Dalam
hukum administrasi, harus dapat ditunjukkan norma yang memberikan kewenangan
tersebut. Kewenangan pemerintahan pada dasarnya harus memiliki dasar hukum.
Karena itu, ketika terdapat keputusan
Menteri yang mengganti sejumlah pejabat, perlu ditelusuri dari mana kewenangan
Menteri tersebut berasal? Apakah berasal dari atribusi? Delegasi? Atau mandat? Ini
bukan sekadar persoalan teori hukum administrasi. Perbedaan tersebut memiliki
konsekuensi terhadap siapa yang bertanggung jawab atas keputusan yang
diterbitkan.
Ketiga, bagaimana dengan sistem merit? Ini
menjadi semakin penting setelah berlakunya UU Nomor 20 Tahun 2023 tentang ASN. Manajemen
ASN diselenggarakan berdasarkan sistem merit. UU ASN juga menegaskan kewajiban
PPK untuk menerapkan sistem merit dalam pelaksanaan kewenangannya.
Karena itu, pergantian pejabat tidak
semestinya dipandang semata-mata sebagai hak prerogatif pimpinan. Ada
pertanyaan yang lebih mendasar, apakah pejabat yang dipindahkan atau
diberhentikan memang diproses berdasarkan ketentuan manajemen ASN dan sistem
merit?
Dengan kata lain, kewenangan untuk
mengganti pejabat bukanlah kewenangan yang dapat digunakan secara
sewenang-wenang. Bahkan Badan Kepegawaian Negara mengingatkan bahwa kewenangan
PPK untuk melakukan pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian ASN tidak boleh
dimaknai sekadar sebagai kewenangan untuk melakukan perubahan jabatan dengan
mengabaikan peraturan perundang-undangan dan pembinaan ASN.
Bagaimana kalau Dirjen tidak setuju?
Ini situasi yang jauh lebih menarik. Misalnya
Menteri menghendaki pergantian beberapa pejabat di suatu direktorat. Dirjen
yang membawahi direktorat tersebut menyampaikan bahwa pejabat-pejabat tersebut
masih diperlukan dan tidak menyetujui pergantian tersebut. Apakah
ketidaksetujuan Dirjen otomatis membatalkan kewenangan Menteri? Tidak otomatis,
kita kembali kepada sumber kewenangan.
Jika Menteri secara hukum memang merupakan
pejabat yang berwenang mengambil keputusan tersebut dan tidak ada ketentuan
yang mewajibkan persetujuan Dirjen, maka ketidaksetujuan Dirjen pada dirinya
sendiri belum tentu menghilangkan kewenangan Menteri. Tetapi apabila menurut
ketentuan organisasi dan manajemen ASN diperlukan adanya usulan, rekomendasi,
atau mekanisme tertentu yang melibatkan Dirjen, maka mengabaikan tahapan
tersebut dapat menjadi persoalan hukum.
Jadi, persetujuan Dirjen dan kewenangan
Menteri adalah dua hal yang berbeda. Dirjen tidak selalu merupakan pihak yang
memberikan izin kepada Menteri. Sebaliknya, Menteri juga tidak selalu dapat
mengabaikan Dirjen apabila hukum menentukan adanya peran Dirjen dalam proses
tersebut.
Apakah Menteri boleh langsung mengambil
alih kewenangan Dirjen?
Ini pertanyaan yang berbeda lagi. Misalnya
struktur organisasi menetapkan bahwa suatu pejabat diangkat dan diberhentikan
oleh Direktur Jenderal. Kemudian Menteri secara langsung menerbitkan keputusan
yang sama tanpa dasar kewenangan yang jelas. Dalam kondisi seperti ini,
persoalannya bukan lagi sekadar apakah Dirjen dilibatkan? Tetapi apakah Menteri
sedang menggunakan kewenangan yang memang dimilikinya?
Apabila tidak memiliki kewenangan, maka
keputusan tersebut dapat dipersoalkan dari aspek kompetensi kewenangan. UU
Administrasi Pemerintahan sendiri menegaskan bahwa keputusan atau tindakan
pemerintahan harus dilakukan oleh pejabat yang berwenang dan berdasarkan
peraturan perundang-undangan serta AUPB.
Jangan lupa: jenis jabatan menentukan
jawabannya
Inilah kunci yang sering terlewat. Kita
tidak dapat memberikan jawaban yang sama terhadap semua pejabat. Misalnya:
|
Pejabat
yang diganti |
Pertanyaan
hukum utama |
|
Direktur
Jenderal |
Bagaimana mekanisme
pengangkatan/pemberhentiannya sebagai JPT Madya? |
|
JPT
Pratama |
Siapa PPK/PyB yang berwenang dan
bagaimana mekanismenya? |
|
Administrator |
Siapa
pejabat yang diberi kewenangan mengangkat/memberhentikan? |
|
Pengawas |
Bagaimana ketentuan manajemen ASN dan
struktur organisasi mengaturnya? |
|
Pejabat
Fungsional |
Bagaimana ketentuan jabatan fungsional
dan mekanisme pembinaannya? |
Karena itu, kalimat Menteri mengganti
pejabat di bawah Dirjen belum cukup untuk menentukan legalitasnya. Harus
diketahui terlebih dahulu jabatan apa yang diganti.
Bagaimana jika pergantian dilakukan
sekaligus terhadap banyak pejabat?
Pergantian sejumlah pejabat sekaligus juga
tidak otomatis ilegal. Dalam birokrasi, perubahan pejabat dapat terjadi karena
berbagai alasan yang sah, misalnya penataan organisasi, kebutuhan organisasi,
promosi, rotasi, pengembangan karier, evaluasi kinerja, atau alasan lain yang
dibenarkan oleh ketentuan manajemen ASN.
PP Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen
PNS, misalnya, mengatur berbagai kondisi yang dapat menjadi dasar pemberhentian
dari JPT, termasuk penataan organisasi dan tidak memenuhi persyaratan jabatan.
PP tersebut menjadi bagian dari kerangka manajemen PNS bersama
perubahan-perubahannya.
Yang menjadi persoalan adalah apabila
pergantian tersebut tidak memiliki dasar hukum, tidak mengikuti prosedur, atau
digunakan untuk tujuan yang menyimpang dari kewenangan yang diberikan.
Apakah
keputusan tersebut dapat digugat?
Secara
prinsip, keputusan pengangkatan, pemindahan, atau pemberhentian seorang pejabat
ASN dapat menjadi objek persoalan hukum apabila terdapat dugaan cacat
kewenangan, prosedur, atau substansi.
Dalam
konteks hukum administrasi, setidaknya terdapat tiga pertanyaan besar, Pertama,
apakah pejabat yang menerbitkan keputusan berwenang? Kedua, apakah prosedur
yang diwajibkan telah ditempuh? Ketiga,
apakah substansi keputusannya sesuai dengan peraturan perundang-undangan dan
AUPB?
Jadi, apabila seseorang ingin menilai
legalitas keputusan Menteri tersebut, jangan hanya mencari jawaban dari fakta
bahwa Dirjen tidak dilibatkan. Harus dilakukan pemeriksaan terhadap keseluruhan
konstruksi hukumnya.
Ada satu hal yang juga penting: kewenangan
tidak sama dengan etika birokrasi
Secara hukum, Menteri mungkin saja
mempunyai kewenangan untuk mengambil keputusan tertentu tanpa harus memperoleh
persetujuan Dirjen. Tetapi dari perspektif tata kelola organisasi, komunikasi
dengan pimpinan unit yang pejabatnya akan diganti dapat menjadi hal yang
penting. Mengapa? Karena Direktur Jenderal bertanggung jawab terhadap
pelaksanaan urusan pemerintahan dalam lingkup direktorat jenderal yang
dipimpinnya.
Apabila tiba-tiba beberapa pejabat di
bawahnya diganti tanpa komunikasi yang memadai, dapat muncul persoalan
organisasi: kesinambungan program, pertanggungjawaban kinerja, distribusi
pekerjaan, dan efektivitas koordinasi. Namun sekali lagi persoalan tata kelola tidak otomatis sama dengan
persoalan keabsahan hukum.
Sesuatu dapat secara hukum sah tetapi
secara tata kelola kurang baik. Sebaliknya, tindakan yang secara organisatoris
dianggap biasa dapat menjadi bermasalah apabila ternyata tidak memiliki dasar
kewenangan.
Jadi, apakah Menteri boleh mengganti
pejabat tanpa melibatkan Dirjen?
Jawabannya bisa saja, tetapi tidak
otomatis selalu boleh. Yang
menentukan bukan semata-mata ada atau tidaknya keterlibatan Dirjen. Yang
menentukan adalah:
1. siapa pejabat yang
diganti;
2. siapa yang menurut
peraturan merupakan pejabat yang berwenang;
3. dari mana kewenangan
tersebut diperoleh;
4. apakah terdapat
delegasi atau mandat;
5. apakah terdapat
ketentuan yang mengharuskan adanya usul atau rekomendasi Dirjen;
6. apakah prosedur
manajemen ASN telah dipenuhi;
7. apakah keputusan
tersebut sesuai dengan sistem merit; dan
8. apakah substansi
keputusan sesuai dengan peraturan perundang-undangan dan AUPB.
Dengan demikian, ketiadaan keterlibatan
Dirjen bukan satu-satunya parameter untuk menentukan sah atau tidak sahnya
keputusan Menteri.
Pada akhirnya, hukum tidak bertanya
"siapa yang lebih tinggi?"
Inilah pelajaran penting dari persoalan
tersebut. Dalam birokrasi, kita sering berpikir secara sederhana Menteri lebih
tinggi daripada Dirjen, Dirjen lebih tinggi daripada Direktur, Direktur lebih
tinggi daripada pejabat administrator. Karena itu, pejabat yang lebih tinggi
dianggap otomatis dapat melakukan semua tindakan yang dapat dilakukan pejabat
di bawahnya.
Hukum administrasi tidak sesederhana itu. Yang
menjadi perhatian hukum bukan hanya hierarki jabatan, tetapi kompetensi
kewenangan. Seorang pejabat dapat memiliki kedudukan yang tinggi, tetapi tetap
harus bertindak berdasarkan kewenangan yang diberikan oleh hukum. Sebaliknya,
pejabat yang kedudukannya berada di bawah pejabat lain dapat memiliki
kewenangan tertentu yang tidak dapat begitu saja diambil alih tanpa dasar
hukum.
Karena itu, ketika seorang Menteri
mengganti sejumlah pejabat dalam suatu direktorat tanpa melibatkan Direktur
Jenderal, pertanyaan hukumnya bukan sekadar mengapa Dirjen tidak dilibatkan? Pertanyaan
yang lebih tepat adalah apakah Menteri memiliki kewenangan untuk mengambil
keputusan tersebut, apakah prosedurnya telah dipenuhi, dan apakah keputusan
tersebut sesuai dengan sistem merit serta AUPB?
Jika ketiga aspek tersebut terpenuhi,
tidak dilibatkannya Dirjen belum tentu menyebabkan keputusan tersebut cacat
hukum. Sebaliknya, apabila ternyata kewenangan Menteri tidak mencakup tindakan
tersebut atau prosedur yang diwajibkan tidak ditempuh, maka persoalannya dapat
berkembang menjadi cacat kewenangan atau cacat prosedur yang berimplikasi
terhadap keabsahan keputusan.
Pada akhirnya, dalam hukum administrasi
pemerintahan, jabatan memberikan kewenangan, tetapi hukum menentukan batas
kewenangan tersebut.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar